夜南山：“道路运输经营”的含义到底是什么？它的边界在哪里？

要说这段时间执法群里的同仁讨论得最多的，无疑是“道路运输经营”的具体含义到底是什么的问题。

甚至为此，在全国交通执法领域内较为有名气的两位大佬还召开了圆桌会议专门进行讨论。会议当天我也听了一段，不过因为要带孩子睡觉的原因，没有完整听完，说来还比较遗憾。

对于这个问题，我刚进交通执法的时候就学习研究过很久，后来，也拜读过一些交通前辈在网上发表的文章，但是，除了困惑，我至今也没研究出一个所以然来。

在进入主题之前，先提醒大家，本文没有干货，没有结论，只讲道理，如果你阅读本文的目的是想要得到一个明确具体的答案，很遗憾，那你就要失望了。

为什么要先说法律的边界问题？这看似与今天文章的标题无关，却恰恰是本文要论述的主题。

法律的边界要分两个方面来说：

一方面是法律与其他社会规范的边界问题，法律是一种社会规范，但社会规范并不一定是法律。一般来说，最主要的社会规范有法律规范、道德规范和宗教规范三种。在我们国家宗教规范的作用并不是很大，但在西方国家，宗教规范对社会的正常作用是非常大。

法律和道德、宗教的关系比较复杂，相互交织、相互转换，道德上升为法律，法律转化为道德等等情形都在不断地发生，三种规范之间没有明显的界限。在法理学上对三种规范也没有严格的界限要求和理论，主要还是实践的判断，看是否有必要把其他规范所规范的行为上升为法律。

另一方面，是法律本身的边界问题。法律是一种规范人的行为的社会规范，他规范的既不是人，也不是物，而是行为，什么样的行为受法律的调整，什么样的行为法律不管，要有一个明确的具体的界限。

这一点，在行政法领域内的表现最为明显。

有的人可能会觉得，行政立法给行政机关赋予职权，譬如查处非法营运的案件，其主要的目的是为了规范一个秩序、维护行业的安全，诚然这些都是立法的目的，但从法治的角度去看前述的目的未必就是最主要的目的，处于最高地位的目的，这一立法的主要目的是要把行政机关的权力限制和控制在查处非法营运案件中，如果一个行为本身不是法律定义上的非法营运，行政机关就无权去管辖，去处罚。

行政法立法的主要目的是“控权”，要把权力关在笼子里，这个笼子的边界就要是明显的、具体的，能让人能够看得明白的。

法律有一个很重要的功能叫做“引导”，让人们知道自己干什么不会违法，也知道自己干了什么会受到法律的负面评价，如果法律本身是模糊、包罗万象的，执法者都不能准确的给出一个行为的准确定义，那么，法律的“引导”功能就会丧失殆尽。

交通执法很重要的一项职权和职责，就是查处未取得许可，擅自从事道路运输经营，俗称“非法营运”。

那么到底什么是“道路运输经营”呢？对于这一行为模式我们能给出一个各方都能达成共识的具体概念吗？

如果非要说一个答案，如果仅仅从《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称国道条）中去看，对于“道路运输经营”的行为模式，是完全模糊的；如果从整个的交通运输立法体系去看，“道路运输经营”是部分清晰，又部分模糊的。

《国道条》通篇都仅仅只是使用了“道路运输经营”这一概念，并划分为客运和货运，没有任何条款对什么是“道路运输经营”下过一个明确的、具体的含义。

那么，我们要确定什么是“道路运输经营”，从《国道条》的角度去看的话，就弄清楚这区区六个字的字面含义就可以了。

“道路”从词义上讲就是供各种无轨车辆和行人通行的基础设施；按其使用特点分为公路、城市道路、乡村道路、厂矿道路、林业道路、考试道路、竞赛道路、汽车试验道路、车间通道以及学校道路等等。

“运输”运输是指用特定的设备和工具，将人或物进行的空间位移。

“经营”在《现代汉语词典》中的解释是，（一）筹划并管理（企业等）：经营商业；经营畜牧业 ；苦心经营。（二）泛指计划和组织。含义很广泛，从立法目的出发，在本文中就限定在商业经营这一解释进行讨论。

从这三个词语的含义，我们可以得出以下一个解释：

“道路运输经营”指的是在各种无轨车辆和行人通行的基础设施上将人或者物进行空间位移的商业活动。

这个概念里，没有对使用何种交通工具作出过具体规定，这也是很多执法人员反对把交通工具作为认定非法营运的基本特征的理由。也是，有些执法部门适用《国道条》对摩托车、三轮车等营运进行无差别处罚的原因。

那么，我们来看一看，如果把“交通工具”排除在非法营运的基本特征之外，会发生什么？

根据以上概念，在不考虑使用的交通工具的情况下，举几个例子：

使用自行车进行物体位移并收费，是不是非法营运？使用三轮车、电动车、儿童车、玩具车、共享电单车等等工具，又是不是非法营运呢？

如果按照以上概念，上面举的例子从形式上看，都符合“非法营运”的概念，难道交通部门都能管吗？都要管吗？

好，你说上面例子太极端，那么再以现在社会生活中普遍存在的一种情况为例：很多城市都有商业模式叫做“跑腿”，甲买了某样物品后，商家乙委托了跑腿师傅丁把物品送到甲的所在地，并支付跑腿费5元，从形式概念上来看，跑腿师傅把货物从乙处送到了甲处，并收取了送货的报酬，这不完完全全符合上述“道路运输经营”的概念吗？

但丁的行为是我们《国道条》立法时想要规范的“道路运输经营”吗？大家可以思考。

对于上面所述的《国道条》中难以得出一个清晰的“道路运输经营”概念，其实，很多执法人员应当都是意识到了的。

所以，现在在讨论时，实际上绝大多数人是同意下面这个概念：道路运输经营，是指为社会公众提供服务、具有商业性质的道路运输活动。

这个概念实际上是受很长时间以来很多规范性文件和《中华人民共和国道路运输条例释义》等的影响逐步形成的一点共识。

后来，交通部把这一概念运用在《道路旅客运输及客运站管理规定》（以下简称客规）中，并在《客规》中明确了使用“客车“的表述，对交通工具的范围进行了限制。

但令人不可思议的是，在《道路货物运输及站场管理规定》（以下简称货规）中，立法时对于适用何种交通工具这一问题，又没有明确的作出规定。

至此，如果从整个交通立法体系来看，“道路运输经营”仍然没有一个清晰的、明确的概念和定义，相比仅从《国道条》去理解，我们只能得出相对清晰了那么一点点的概念。

什么清晰了?只有道路旅客运输这个概念使用的应当是“客车”这一点上清晰了，但是，即使清晰了，还是得不到很多执法人员的认同。

为社会公众提供服务这个概念清晰吗？

如果仅从字面意思理解，我是否可以理解为一概念是指要具有“公共性”呢？那买辆车我专门服务教师群体，其他任何人我都不服务，教师这个群体能和公众对等吗？一个老板买了车只服务自己的客户，老板的客户和工作对等吗？如果严谨地讲，教师和客户都属于特定群体，不等于公众的。这一概念还是那么不清晰，作为一个行为特征，无法单从这概念上认定合法与违法。

具有商业性质这个概念清晰吗？

如果光看字面意思挺清晰的，拉了货收了钱，就具有商业性质。

然而完了吗？并没有，交通部公路司《关于对营业性和非营业性运输划分问题的复函》（公运政字〔2000〕57号）对“营业性运输”作了进一步规定：“营业性道路运输过程中发生各种方式费用结算除运费单独结算这种方式外，还包括运费、装卸费与货价并计，运费、装卸费与工程造价并计，运费与劳务费、承包费并计等结算方式。

你看懂了吗？营业性到底怎么理解，反正我是看不懂，要我说直接就说运输得了，这种运输结算方式，啥行为不能往里套？

如果再把“交通工具”这一特征排除在外，那么，唯一清晰的都不清晰了！

交通执法实践中存在的问题，一方面是因为有的执法人员本身的原因造成的，这一点没有必要的回避；另一方面，是立法的模糊性向执法实践的延伸。

山水相连的两个县，做了一模一样的一件事，结果呢，在一个县就是合法的，在另一个县就是违法的，这让站在两个县边界处的人们如何自处？

法律不能是模糊不清的，否则人们会无所适从！

就像如何理解“道路运输经营”一样，让道路运输经营的参与者无所适从，也让基层执法人员无所适从。

没有给大家说一个结论，不是因为南山没有一个结论，是因为，我的结论只是我自己的理解，对于模糊的法律，我并不能保证，我所认为的就是正确的，太言之凿凿怕误导读者，万一我说的不对呢？

虽然立法模糊，但是作为一个执法者，基层执法人员必须要适用法律，我们无法回避，那怎么样理解法律呢?

最后多句嘴，不管是货车拉客也好，客车拉货也罢，局限在本部门规定去看的话容易一叶障目，《中华人民共和国道路交通安全法》对此都有规定。别说《国道条》对此规定并不清晰，即使清晰了，也没用，《道交法》是法律，而且是特别法，在安全领域内的法律体系中，其效力比《安全生产法》都要高，《国道条》是行政法规，相对于《道交法》属于下位法，与法律相抵触的规定当然无效。

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