范金国：甘肃省公路管理局的改名有问题？

甘肃省公路管理局的改名有问题？

昨日，本公号刊发了一篇关于交通行业改革的报道《关注交通行业改革之十：甘肃，事业单位改革后还是叫公路局》。该文发表后，不少读者在后台留言，有的表示赞赏，甘肃真牛。有的表示疑惑，甘肃这么改名称，似乎有违国家的要求，有点问题吧？

甘肃省公路管理局，改为甘肃省公路局，这个名称改的真有问题吗？笔者简短谈谈自己看法。

1，关于文件的适用范围

2017年9月，交通运输行业承担行政职能事业单位改革的顶层指导意见——（《中央编办 交通运输部关于地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革试点有关问题的意见》（中央编办发﹝2017﹞193号）中规定，剥离行政职能后保留、整合后的公益类事业单位，要规范机构名称，不得再使用“委、办、局”等称谓，机构名称中不应包含“管理”字样”。这个文件不适用甘肃省的省级公路管理机构。根据文件标题及内容，本文件是对地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革的试点单位在改革中有关问题提出要求。甘肃省公路管理局不是试点单位，该文件对原甘肃省公路管理局来说，不是必须要执行，而是仅作为参考意见，参照实施。

2、关于“意见”

《现代汉语词典》对“意见”这个词语的解释有两种：一是“对事情的一定的看法和想法”。二是“（对人、对事）认为不对因而不满意的想法”。

2012年4月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》规定了“意见”这种公文文种，并对其适用范围解释为：适用于对重要问题提出见解和处理办法。实践中，有指导意见（仅适用于上对下的下行文）、实施意见、意见等表现形式。

从法律角度，行政机关内部的“意见”，是一种内部行政行为。大多数“意见”，是一种内部行政指导行为，行政指导行为，不具有强制执行的效力。

《中央编办 交通运输部关于地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革试点有关问题的意见》，既不是通知，也不是命令，更不是决定，仅是国家对地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革试点单位提出的改革问题解决和处理办法，是一种内部行政指导行为。

3、关于“管理”

XX公路管理局，从字面意义上来说，很容易被认定为《公路法》和《公路安全保护条例》上的具有行政职能的“公路管理机构”。承担行政职能事业单位改革，正是为了解决政事分开、政企分开和事企分开问题。因此，国家提出，剥离了行政职能的公路管理机构，要去掉“管理”二字，以此区分行政事务及公益服务，是可以理解的。

其实，公路管理，可以分为公路的行政管理和对公路这一构筑物的维护管理。事业单位改革中要求公路公益机构名称去掉管理二字，是把对公路的管理，理解为公路的行政管理。司法实践中，人民法院把道路管理瑕疵责任中的公路管理，却是理解为对公路这一构筑物实施的物的维护管理，并非是行政管理（少数葫芦法官对此是混为一谈的）。也就是说，事业单位改革后的公路服务机构，仍然是司法实践中的公路管理者。

要真正做到改革后的公路行政管理机构与公路公益服务机构的区分，一定要在本次即将进行的第六次《公路法》的修订中，对《公路法》中关于“公路管理机构”的名称表述进行区分，凡是涉及行政职能的公路管理机构，可以继续沿用原名称；凡是划分为公益服务职能的公路管理机构，要修订为“公路公益机构”。推动人民法院表述的“道路管理机构”在实践中，将其认定为承担公路养护职责的公路公益机构和收费公路的经营管理单位。

4，关于“公路局”

国家提出交通行业承担行政职能事业单位改革试点中，名称不要再使用“局”字，也是为了区分行政机关名称的表述与其他单位名称的表述，不致于被人民群众将其认为是行政机关。

事实上，现代汉语词典中，关于“局”字，涉及单位名称的，有两种解释：一为“机关及团体组织分工办事的单位”，例如，公安局，教育局。一为某些商店或办理某些业务的机构的名称，例如，书局，邮局。

公路局一词的称谓，由来已久，正如“公路段”、“道班”等词。人民群众对该词接受、理解及认识上，都已经深入人心。基层邮局，至今未被要求更改名称。中华书局，中建X局，中交X公局，中铁X局，XX铁路局，改为企业后，虽然名称后都加上了公司，但是也为了沿袭多年的名称叫法，局字也未去掉，社会公众仍简称为过去的XX局。因此，在改革后的公路公益机构名称表述上，继续使用社会公众喜闻乐见、家喻户晓的公路局、公路段、道班等表述，并无任何不妥。

5，结语

综上，笔者认为，甘肃省公路管理局在改革中，将名称改为“甘肃省公路局”，并不违反法律或政策的规定。在全国公路系统普遍认为此次的交通行业改革中，公路局的名称将成为历史的情形下，甘肃省的改革实践，告诉我们，公路局这个名称，是可以有的。

也希望笔者的此文，能为全国交通行业改革中的公路公益机构名称表述问题上，提供一些借鉴。

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