游手说：略谈《道路运输证》的来历和性质

　　道路运输证或者是车辆营运证的性质问题，在笔者印象里，已经讨论了十多年了。

　　前不久本号发了来者不追先生《车辆营运证是何种许可证件？》一文，又一次挑起了这个话题。

　　虽然很难说明白，但交通运输管理人员还是应该有更深一层的认识；交通运输行业从业人员也有了解的必要。

　　《中华人民共和国道路运输条例》中使用的是“车辆营运证”的名称。

　　而与《道路运输条例》配套的交通运输部规章中几乎都使用了“《道路运输证》”。在现实中，我们也没有找到印着“车辆营运证”的实物。

　　当前情况下，“车辆营运证”与“《道路运输证》”的性质和作用一样的，两者指的实际是同一个物件，就是我们见到的《道路运输证》。

　　我们也注意到，在使用“《道路运输证》”时，交通运输部规章是加了书名号的。《道路运输条例》中的“车辆营运证”没有加书名号。

　　通常，不加书名号的是泛指；加了书名号的是特指。因此，某种意义上，《道路运输证》也可以说是特指的车辆营运证。

　　使用《道路运输证》的名称，还有一个现实的意义。

　　“营运”一般是指“营业性运输”。从事非经营性危险货物运输的被许可人取得的是《道路危险货物运输许可证》而非《道路运输经营许可证》。对这类运输单位的专用车辆配发“营运证”就不是很合适。用《道路运输证》就没这个问题。

　　本文就用《道路运输证》的名称。

　　要了解“营运证”、《道路运输证》这两者来由，得回溯道路运输管理史。

　　《道路运输条例》发布施行前，在道路（公路）运输行政管理中起纲领性规范作用的是交通部、国家经委1986年12月印发的《公路运输管理暂行条例》（86交公路字1013号）。

　　《暂行条例》第八条规定：经工商行政管理部门批准开业的公路运输企业和个体运输户以及临时参加营业性公路运输的单位和个人，按其注册营运车辆数，由交通主管部门发给营运证，一车一证，随车携带，全国通行。

　　1987年2月交通部发布的《公路运输统一单证使用和管理规定》（87交公路字109号）第五条规定：公路运输营运证是经营许可证的副本，是合法经营的标志，是考核营运车辆技术、费收和记录奖惩的主要依据，由车籍所在地的公路运管部门按注册营运车辆数核发，一车一证，随车携带。

　　上世纪八十年代的营运证，实在有些古老。笔者也未曾与它谋面。

　　1992年，驾驶员出个车需携带一二十种证件的现象引起国务院领导关注。3月，根据李鹏总理批示，公安部、交通部、国家税务局、国家工商行政管理局、中国人民保险公司印发《关于清理整顿汽车驾驶员出车所带证件的通知》（公发［1992］14号），明确了继续保留的证件，其中“交通部门将车辆购置附加费证、营运证、运输管理费缴讫证合并成的道路运输证”。

　　这年5月，交通部印发了《关于启用〈中华人民共和国道路运输证〉的通知》（交改法发[1992]357号发），规定：一、凡行驶在我国境内道路上的各类汽车，均必须持有交通部制发的《中华人民共和国道路运输证》，并随车携带，以备查验。二、营业性运输车辆的《道路运输证》由“车辆购置附加费缴费（免征、免办）凭证”、“公路运输营运证”、“运输管理费缴讫证”合并组成。……《道路运输证》中缺少任何一种组成内容的，均为无效证件。

　　同年交通部又印发《关于〈中华人民共相国道路运输证〉管理使用若干问题的通知》（交政法发[1992]825号），再次强调《道路运输证》是“交通部统一制发的全国性的汽车运输合法证件”。

　　1997年版的《道路运政管理工作规范》（交公路发[1997]516号）也明确：道路运输证件有经营许可证、道路运输证、临时营运证。道路运输证包括营运证、运管费缴讫证、车辆购置附加费证。

　　上世纪九十年代出现的《道路运输证》，是个包含了营运证内容的“三合一”组合证。

　　到2001年8月，交通部印发《关于启用新版道路运输经营许可证和道路运输证的通知》（交公路发[2001]439号）。在“附件二、道路运输经营许可证的修改说明及管理和使用规定”中，明确《道路运输经营许可证》分正本、副本。而在“附件三、道路运输证的修改说明及管理和使用规定”中，规定《道路运输证》保留原《营运证》的有关内容。取消了“车辆购置附加费缴费凭证”，在国家实施费改税前，保留“公路运输管理费缴讫证”。

　　由此，建立了起了“一家一证”的《经营许可证》+ “一车一证” 的《道路运输证》的“两证”架构，也有称“大证+小证”的。也不再提《道路运输证》是《经营许可证》的副本。

　　《行政许可法》施行后的2005年11月，交通部又印发《关于启用新版道路运输证件的通知》（交公路发[2005]524号），启用新版《道路运输经营许可证》、《道路运输证》。这一架构延续至今，尽管《道路运输证》内容有些调整。

　　《道路运输证》是不是许可证？这个问题的本质，是道路运输行政许可机关配发《道路运输证》的行为是否行政许可行为。

　　持肯定观点的理由主要有：

　　第一、配发《道路运输证》行为符合“行政许可”的定义。

　　《行政许可法》第二条是这样定义行政许可行为的：“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”根据交通运输部规章及《道路运输管理工作规范》等文件，“申请——审查——发证”的程序，与行政许可的程序契合。

　　第二、对营运车辆实施行政许可符合《行政许可法》的规定。

　　《行政许可法》第十二条规定“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项”可以设定行政许可。道路运输车辆关系到公共安全，也关系到乘客、货主的生命财产安全。

　　第三、出租汽车《道路运输证》明确是行政许可。

　　《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）第112项为出租汽车三项许可，其中就有“车辆运营证”，具体为巡游出租汽车的《道路运输证》和网约车的《网络预约出租汽车运输证》。出租汽车车辆需要许可，同理，道路客货运输车辆也需要许可。

　　第四、《公路安全保护条例》从侧面证明营运证是许可事项。

　　《公路安全保护条例》第六十六条中有 “对1年内违法超限运输超过3次的货运车辆，由道路运输管理机构吊销其车辆营运证”的规定。法规设定的吊销行政许可，是针对被许可人在从事行政许可事项活动中严重违法的行政处罚。这从侧面证明配发《道路运输证》是行政许可。

　　但是，配发营运证（《道路运输证》）一直以来并没被当作行政许可。

　　《中华人民共和国道路运输条例》颁布施行后，有多种释义类著述诞生。笔者能找到的两本中，对“营运证”的性质是这么说的：　　

　　翁垒、马森述等编著的《中华人民共和国道路运输条例疑难问题解答》：其中需要强调的是，……车辆营运证不实行许可制度，是在道路运输经营者取得许可后，由道路运输管理机构配发。　　

　　胡思继主编的《中华人民共和国道路运输条例实施手册》：配发车辆营运证，……是道路客运经营许可工作的有机组成部分，但需要指出的是，配发车辆营运证本身并不是一项行政许可。

　　2020年5月，交通运输部运输服务司对“道路运输证是行政许可证件吗”的提问答复：

　　《道路运输条例》（2019年国务院令第709号）第十条、第二十四条分别对道路客运、道路货运经营者投入运输的车辆配发车辆营运证做出了明确规定。按照《道路运输条例》的规定，道路客运车辆、道路货运车辆的车辆营运证（俗称道路运输证）不属于行政许可证件。

　　两方面的意见都有一定道理。

　　笔者的观点是：配发《道路运输证》不是行政许可；但《道路运输证》属于行政许可证件。

　　配发《道路运输证》不是行政许可事项，理由是这样：

　　一是“可以设定”不是“已经设定”。

　　《行政许可法》第十二条规定的事项，“可以”设定行政许可，但并不是“应当”“必须”设定许可，更不是“已经”设定了行政许可。《行政许可法》从事项内容、主体、程序等方面对行政许可的设定做了各种限制。放在当前“放管服”背景下，这些限制会更加严格，“可以设但不设”的情形会越来越普遍。

　　二是行政法规没有设立该项行政许可。

　　根据《行政许可法》确立的行政许可公开原则精神，行政许可应当是确定的而不是模糊的，明确的而非隐性的。我们在《道路运输条例》找不到营运车辆许可的依据。至于从《公路安全保护条例》“倒推”，同样也不大站得住脚。因为“吊销的只能是行政许可”的说法就找不到依据。

　　由于立法中行政许可名称表述存在不够清晰的问题，各地各部门都制定了统一的许可事项目录、权力清单等等。其中也看不到“配发《道路运输证》”的许可事项。

　　三是对许可条件的单项审查不宜认为是独立的许可事项。

　　在各领域经营资格类的行政许可中，许可的条件主要有：经营场所、设施设备、人员资质、规章制度以及兜底的“法律法规规章规定的其他条件”。申请人是否符合条件，许可实施机关根据申请材料，对照准入标准，一一进行形式审查或者实质审查。这审查些程序不应视为独立的行政许可。如果这些条件都分解成为单独的场所许可、设施设备许可、从业人员许可、制度许可等等，过于繁琐累赘。

　　具体到道路运输车辆，道路机动车辆生产企业及产品公告，是行政许可；机动车注册登记是行政许可；如果用于道路运输经营活动再加一道行政许可，未免叠床架屋。

　　当然也有许可叠加现象。例如道路旅客运输经营许可与客运班线经营许可。前者可以理解为经营资格许可，后者是经营行为的许可。

　　四是出租汽车车辆许可有其特殊背景。　　

　　出租汽车“车辆运营证”作为国务院第412号令保留的一项行政许可，大概是因为其特殊的历史背景。一则当时出租汽车实行交通部与建设部两头管。双方都在出租汽车归属“公路(道路)客运”还是“城市公交”范畴大费周章，无暇研究与《行政许可法》衔接的问题。从“车辆运营证”的证件名称看，与《关于实行统一的城市出租汽车三证通知》(建城[2004]231号)的一致。412号令的三项许可应该是建设部提出的。二则是出租汽车（当时仅有巡游车）实行严格的数量管控，一辆出租汽车对应一个经营权指标。出租汽车《道路运输证》（或者其他名称的车证）往往还承载了经营权证明的作用。另外出租汽车的专用营运设施也明显多于其他客货运输车辆。

　　配发《道路运输证》不是行政许可行为，《道路运输证》也不是许可证。但《道路运输证》可以说是许可证件之一。

　　《道路运输证》载明被许可人信息：业户名称、地址、经营许可证号；车辆信息：本车号牌、类型、吨（座）位、尺寸、经营范围；核发机关等。这就是道路运输经营许可的部分内容。

　　配发《道路运输证》的目的，就是证明道路运输经营者依法取得许可，以及车辆经过审查为“与经营业务相适应并经检测合格”。运输车辆在经营者注册地之外经营，类似经营者“流动的分支机构”。《道路运输证》随车携带以备查验，起到了与企业分支机构营业执照相类似的作用。

　　因此，《道路运输证》也可以算是从广义上的道路运输经营许可证件。