公涛：行政处罚的定义和种类在交通运输行政执法中的理解和运用

降低资质的行政处罚主要集中在公路水路工程质量监督领域。例如：

《建设工程质量管理条例》第六十条：“违反本条例规定，勘察、设计、施工、工程监理单位超越本单位资质等级承揽工程的，责令停止违法行为，对勘察、设计单位或者工程监理单位处合同约定的勘察费、设计费或者监理酬金1倍以上2倍以下的罚款；对施工单位处工程合同价款2%以上4%以下的罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书；有违法所得的，予以没收。”

《公路水运工程质量监督管理规定》第四十三条：“违反本规定第十七条规定，监理单位在监理工作中弄虚作假、降低工程质量的，或者将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字的，依照《建设工程质量管理条例》第六十七条规定，责令改正，按以下标准处以罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收。”

众所周知，建设工程勘察、设计、施工、工程监理单位的资质等级在建设工程招投标中是决定性条件之一，其重要性不言而喻。因此，降低资质等级的行政处罚无疑会对企业造成重大影响。

实际上，2000年1月30日国务院通过的《建设工程质量管理条例》第七十五条规定：“本条例规定的责令停业整顿，降低资质等级和吊销资质证书的行政处罚，由颁发资质证书的机关决定；其他行政处罚，由建设行政主管部门或者其他有关部门依照法定职权决定。”“降低资质等级”属于该法规设定的行政处罚种类，此次新行政处罚法增加“降低资质等级”，可视为对上述法规的呼应。

在道路运输领域，明确规定具有资质等级的有：汽车客运站（一级车站、二级车站、三级车站、便捷车站、招呼站）、机动车维修经营（一类维修经营业务、二类维修经营业务和三类维修经营业务）、普通机动车驾驶员培训（一级普通机动车驾驶员培训、二级普通机动车驾驶员培训和三级普通机动车驾驶员培训三类）等。但道路运输法规规章都没有设定“降低资质等级”的行政处罚。

“限制开展生产经营活动”的行政处罚在交通运输执法领域很罕见，但在生态环境执法领域却是运用得驾轻就熟，最常用的是这一条：

《环境保护法》第六十条规定：“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施。”

对企业的生产经营活动进行“限制”，需要有明确的期限和范围，但不影响企业的其他生产经营活动。

在“限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭”三大行为罚种类中，“限制开展生产经营活动”明显轻于“责令停产停业”、责令关闭”。

《中华人民共和国安全生产法》第九十一条第三款规定：“生产经营单位的主要负责人依照前款规定受刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；对重大、特别重大生产安全事故负有责任的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。”

《中华人民共和国道路运输条例》（修订草案征求意见稿）依据上述规定，制定了如下条款：

第一百四十八条：“违反本条例的规定，道路运输经营者发生重大以上运输生产安全责任事故，其主要负责人负有责任的，终身不得担任道路运输经营单位的主要负责人。

违反本条例的规定，道路运输经营者、道路运输相关业务经营者不具备经营条件或者安全生产条件的，由县级以上交通运输综合执法机构责令停业整顿，整顿后仍不具备条件的，责令停止经营或者吊销经营许可，并禁止主要负责人5年内从事相应经营业务。”

安全生产行政执法今后将是交通运输综合执法机构的一项重要职责，如何充分利用行政处罚手段，发挥惩戒和教育的作用，需要我们认真研究，做到有作为、不缺位。

作者曾经参与一起对一家危险货物道路运输企业实施“关闭”的行政处罚案件，依据是《中华人民共和国安全生产法》：

第一百零八条：“生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销其有关证照。”

第一百一十条：“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。予以关闭的行政处罚由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定；给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚法的规定决定。”

简单回顾一下。

这家危险货物道路运输企业有罐式车辆32辆，经省、市检查组多轮检查，发现存在以下问题：

一是公司车辆存在非法营运问题，该公司有4辆车未办理《道路运输证》；二是该公司车辆长期异地经营，并未向当地交通主管部门备案并接受其监管；三是该公司对从业人员和车辆无有效措施实施管控，66名从业人员，考试通过40人，其余26人未按要求参加学习、考试；四是该公司对所属车辆动态监控主体责任落实不到位，企业不能有效监督车载卫星定位终端的使用情况，对违章驾驶员培训、处罚不到位，记录不完整。

很显然，这家公司已经不再具备安全生产条件，存在重大安全隐患。

县里的交通运输主管部门与执法机构进行了详尽的分析，多次与企业负责人约谈，该负责人明确表示公司对长期异地营运的车辆和人员已经失控，实质上已经谈不上管理了。最终交通运输主管部门下定决心：关闭这家企业。

大体流程如下：

第一步：责令企业限期改正；

第二步：到期未改正，责令企业停产停业整顿；

第三步：企业整顿仍不到位，县交通运输局报请县政府批准关闭该企业；

第四步：县政府批准后，下达关闭的行政处罚决定书；

第五步：该企业被关闭后，报请市交通运输主管部门吊销该公司许可；

第六步：市交通运输主管部门作出吊销许可的行政处罚决定，同时抄告给市场监管部门。

据了解，该公司名下的车辆已经全部过户到其他企业。至此，该企业被彻底清退出市场。

《行政处罚法》第二十八条第二款规定：

“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。”

新行政处罚法对违法所得的认定采取了“总额说”，及全部违法所得，不再扣除成本来计算。

新行政处罚法用了“应当予以没收”的表述，这就意味着只要有违法所得，就必须予以没收。

例如，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条规定了“未取得经营许可，擅自从事或者变相从事网约车经营活动”的处罚，即便第三十四条并没有规定没收违法所得，执法人员在具体处理过程中也应当计算当事人的违法所得，在确认违法所得数额的情况下，作出罚款并没收违法所得的处罚决定，与罚款同时收缴。