范金国:对湖南交通运输厅关于组建高速公路路产管理队伍工作的几点看法

2021-02-20 13:52:48         已有 25 人浏览

近日,湖南省交通运输厅官方网站上公开了《湖南省交通运输厅关于组建高速公路路产管理队伍有关工作的通知》 (湘交养管〔2020〕213号)一文。

该文发文目的是:为深入贯彻落实《湖南省人民政府办公厅

笔者认为,该文实际上,就是解决湖南省原高速公路路政人员的归宿以及和相关地方交通综合执法机构的分工协作问题。


一、湖南高速路政管理体制的沿革

据笔者初步了解,湖南省高速公路路政管理队伍,原来属于原湖南省高速公路管理局派驻的高速公路路政执法队伍,依附于省高管局下属的各管理处。该局与湖南省高速公路建设开发总公司一门两牌,同时内部设置有湖南省高速公路路政总队。

后随着全国各省纷纷搭建交通投资融资平台的大环境,湖南省撤销了湖南省高速公路管理局,原湖南省高速公路建设开发总公司后更名为湖南省高速公路集团有限公司,并由湖南省国资委进行控股。高管局没了,但高速路政队伍还在。至此,湖南省形成了事实上的高速公路路政执法队伍依附高速公路经营企业的局面。

这显然和《公路法》规定的“收费公路的路政管理职责,由县级以上地方人民政府交通主管部门或者公路管理机构的派出机构、人员行使”要求是不一致的。事实上的企业执法,是有损政府公信力的。

随着全国交通运输综合行政执法改革的推进,2019年5月24日,湖南省交通运输厅根据省政府办公厅批准的改革精神,印发了《湖南省深化交通运输综合行政执法改革工作方案》,方案明确:将全省高速公路路政市州辖区内执法职责下放至市州,县市区不承担高速公路路政执法职责,即由原来的垂直管理改为了属地管理。

该工作方案中,明确规定:市州交通运输主管部门作为辖区高速公路路政执法主体,依托交通运输综合行政执法队伍负责辖区高速公路路政行政处罚以及与行政处罚相关的行政强制、行政检查等路政执法职责,监督高速公路经营企业实施路产理赔、车辆救援、服务区(停车区)运营管理、路政日常工作和路政违法案件移送相关工作。

该工作方案曾引发了笔者的担忧:

一是从该工作方案的文字表述上来看, “监督高速公路经营企业实施路产理赔、车辆救援、服务区(停车区)运营管理、路政日常工作和路政违法案件移送相关工作”,意思是:高速公路经营企业还是要从事路政日常工作以及路政违法案件的办理工作。这显然是高速公路经营企业还要继续执法,这样一条高速公路上似乎有了两支路政执法队伍。

另一个担忧是:一般垂直改属地省份,都是编随事走、人随编走。湖南高速原来的路政员,貌似就地转为湖南高速集团有限公司这个企业的员工。他们可能会继续在企业的安排下,继续干一点“路政日常工作”或者“路政违法案件移送相关工作”,他们干的工作要受市州交通综合执法机构的监督。原来经验丰富的高速路政员,一下成了被监督的对象。笔者认为,无论是留在省里的国有企业干经营工作,还是到市州交通综合执法队伍里去继续干这份执法工作,改革时应该尊重一下原高速路政人员的选择权,让他们有机会自己选择自己的人生道路,而不是实行一刀切,让他们与过去多年的工作及工作成果一次性脱钩画句号。

 后来,湖南省交通运输厅印发了《湖南省高速公路路政管理协作实施办法(试行)》(湘交养管规〔2020〕15号),同时印发了《关于加快组建高速公路路产管理队伍有关工作的通知》。

两个文件规定了高速公路经营企业应当组建高速公路路产管理队伍,笔者猜测,原高速公路路政管理队伍,可能就地转化为高速公路路产管理队伍(当然可能要按照省厅文件要求进行一定的调整),这样可以很好解决这支队伍的归宿。该路产管理队伍的职责与以前相比,更加清晰明确。

文件规定的路产管理队伍的职责是:宣传、贯彻执行公路管理的法律、法规、规章和相关政策、制度及技术性标准;负责所辖高速公路路产保护及理赔,建立健全路产档案;负责所辖高速公路路产巡查、监控高速公路两侧建筑控制区、维持高速公路养护作业现场秩序等日常工作;负责所辖高速公路入口收费站对货物运输车辆称重检测和违法超限运输劝返工作;负责所辖高速公路车辆救援服务和高速公路服务区(停车区)运营管理工作;负责向市州交通运输局(交通运输综合行政执法机构)相关职能部门及时移送所辖高速公路路政违法案件线索;负责所辖高速公路路网运行监测及相关统计数据收集报送工作;承担所辖高速公路收费站称重检测相关数据汇总、报送及相关对接工作;协助配合市州交通运输局(交通运输综合行政执法机构)相关职能部门开展高速公路路政执法和货物运输车辆超限治理等相关工作;协助省交通运输厅相关职能部门办理所辖高速公路涉路施工许可现场勘察技术服务工作;承办省交通运输厅相关职能部门交办的其他路政协作相关工作。

这个职责,定位是非常科学合理的。

所有工作职责表明,这是经营管理单位的活,不是行政执法的活。

以前的路政案件移送,也清晰表述为移送案件线索,而非办到一定程度的案件的移送。

2021年1月29日,株洲市交通运输综合行政执法支队高速公路路政执法一大队在湖南省高速公路集团有限公司株洲分公司白关养护所院内正式挂牌,至此湖南省首家交通运输综合执法机构率先在株洲高速公路入驻,标志着株洲高速公路路政执法权顺利移交地方政府交通运输综合行政执法部门,高速公路路政执法步入新征程。

根据湖南省厅安排,2021年3月31日是大限:3月31日前,省高速公路集团有限公司各分公司必须与各市州交通运输综合行政执法机构一对一签署高速公路路政管理具体工作交接协议,建立路政执法业务协作新机制。从4月1日起,各市州交通运输局全面正式承接高速公路路政执法管理职责,由其所属综合行政执法机构具体实施,按高速公路路政执法业务协作新机制运行。


二、对湖南组建高速公路路产管理队伍的几点看法

湖南省交通运输综合行政执法改革中,对高速公路路政管理职责实行了由省管下放至各市州管理,由垂直管理改为了属地管理。尽管笔者认为这种属地管理做法并不适合高速公路的行政管理,但是各省确有权决定对高速公路的行政管理模式,故此做法也无可厚非。特别是湖南的改革,有效解决了企业执法的问题,减少了省级行政执法队伍所需巨额编制和经费问题,从这个角度看,湖南的交通综合行政执法改革,确实是有成效的。笔者猜测,也许正因为如此,交通运输部专门在湖南召开了全国交通运输综合行政执法改革推进会,该会议在湖南的召开,可能也是对湖南交通行业改革的一种肯定。

对于湖南省交通运输厅发文要求各高速公路经营管理单位组建高速公路路产管理队伍,笔者认为,这个引导思路用来提供给各高速公路经营管理单位参考,是可行的。特别对原高速公路路政执法人员所依附的省高速公路集团有限公司来说,通过组建高速公路路产管理队伍对原高速公路路政执法队伍进行消化,并尽可能做到发挥其路政管理专长,做到人尽其才,也是可行的。

但是,文件也有一些不尽合理的地方:

1、文件要求:高速公路经营企业应按本通知要求,根据工作需要和所属路段的实际里程科学合理设立路产管理工作部门。

笔者认为,这个要求不太合理。省交通运输厅不是高速公路投资主体的控股股东,更不是直接经营高速公路的主体。是否需要设置专门的路产管理工作部门,如何设置路产管理工作部门,是各高速公路经营管理企业的自主经营权。政府行政机关发文要求企业必须设置一个部门,在没有法律授权的情况下,显然是干预了企业的自主经营权。如:当企业对省交通运输厅的该要求说不时,如何依法去管?显然这个要求无法可依。

2、文件要求:部门设置及冠名应简洁规范,易于区分不同路段的队伍,可分级设置,如“湖南省××高速公路公司路产管理总队、支队、大队”。

笔者认为,这个建议确实很不合适。高速公路上的行政执法队伍有公安交警和交通综合执法机构两支队伍,两支队伍都有总队、支队和大队的建制。从社会管理的角度来说,各级人民政府的工作部门内设的执法勤务机构,根据国家法律和法规,履行行政执法职能、行使政府行政执法权,这种内设的执法勤务机构,才实行队建制,称为总队、支队、大队和中队。这种称呼,已经成为社会共识。

湖南省交通运输厅发文建议高速公路经营企业设置的路产管理工作部门,进行分级设置,还表述为某某公司路产管理总队、支队、大队,显然会与高速公路上的公安交警部门特别是交通综合执法机构的名称造成混淆,特别是企业的工作部门采取行政执法勤务机构的特有的队建制,极易造成百姓的反感。

这真是个馊主意。

3、文件要求:高速公路经营企业可根据路产管理工作需要,参照原路政管理人员编制相关标准,科学配备路产管理专职人员,原则上应按不低于0.2人/公里的标准配备。

笔者认为,这里使用“应”字,即是强制要求,是不合适的。“原则上”一词的日常使用,又是可存在特殊情形,即不是强制要求。因此,人员配备要求的表述,可以说是个病句,实际操作上,没有任何意义。

4、文件要求:高速公路经营企业聘用(任)的路产管理人员,应具备任职所需的专业知识、有关业务工作经验和身体条件等等,不得聘用(任)有刑事犯罪记录等不适合路产管理工作的人员。

笔者认为,该要求干预了企业的用人自主权。如何用人,用什么样的人,企业可以自主决定。湖南省交通运输厅强制要求路产管理管理人员应当具备一些条件,是不合适的。

5、文件要求:对之前无从事路政管理工作经历的拟聘路产管理人员,高速公路经营企业应统一组织不少于7天的岗前业务培训,经考试考核合格后方可正式上岗。高速公路经营企业应积极组织路产管理人员参加省、市交通运输主管部门举办的公路路政管理等相关业务培训。

笔者认为,该要求也干预了企业的经营自主权,提出的一些强制性要求,尽管出发点是好的,但是无法律依据的事情,只能引导,只能鼓励,不能强制要求。

6、文件要求:高速公路路产管理部门在高速公路进行路产巡查、路政服务和协助配合路政执法的工作用车,应统一车辆标识,在醒目位置喷涂“湖南高速路产管理”字样,并注明所属企业全称或规范化简称;车辆标识由省高速公路集团有限公司商省公安交警部门明确,其他高速公路经营企业参照执行。

笔者认为,根据《道路交通安全法》的规定,在没有法律法规授权的情形下,擅自改变车身颜色或标志,是一种违法行为。用于高速公路养护巡查和应急的车辆,可以引导各经营管理单位依法申请公安机关交通管理部门按工程救险车进行装配和管理,这里无需对此提出不符合法律规定的强制性要求。

7、文件要求:为保障全省高速公路路产管理工作规范、高效、有序,按照精简、统一、高效的总体要求,高速公路经营企业路产管理工作明确由省公路事务中心负责指导。省公路事务中心及所属路政事务部门要积极组织、指导各高速公路经营企业、各市州交通运输局(交通运输综合行政执法机构)开展路产管理队伍岗前培训和业务培训工作,并对高速公路路政管理协作情况进行跟踪督导和深入调研。

笔者认为,省交通运输厅要求省公路事务中心对高速公路经营企业的路产管理工作进行指导,缺乏法律依据。同时,高速公路经营企业如何做好本经营路段的路产管理,是高速公路经营企业的自主经营权,如果高速公路经营企业拒不接受指导,如何处理?显然无法处理。另外,省公路事务中心的水平能力未必比高速公路经营企业路产管理工作人员水平高,双方没有上下级关系存在的情况下,水平低的单位如何去指导水平高的单位?


三、结语

针对湖南高速公路行业的改革,笔者过去也写过一些文章。

笔者并非是批评湖南的改革,也无意去批评湖南的改革。笔者的观点是:做的好,就要肯定,就要赞赏。做的不好,就要提出来,希望各项改革工作能做的更好,真正成为全国交通行业改革和交通综合执法改革的标杆。

如何做到更好,笔者还是认为首要的,还是要依法。行政管理只有依法,才能服人。否则,高速公路经营管理单位不服你,不理你,让你的文件成为一张废纸,这样的文件,没有任何意义。

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