于奇/吴婧莹：关于全民所有制企业改制注册资本相关法律问题的研究

2015年8月24日，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号）中提出，到2020年在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果。2017年7月18日，国务院办公厅发布的《中央企业公司制改制工作实施方案》中指出，2017年底前，按照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》登记、国务院国有资产监督管理委员会监管的中央企业（不含中央金融、文化企业），全部改制为按照《中华人民共和国公司法》登记的有限责任公司或股份有限公司。

在加快推进全民所有制企业改制的时代背景下，笔者近年来承办了数十件中央企业下属全民所有制企业改制的项目，注意到现行法规与政策中鲜少对全民所有制企业改制为公司后注册资本的相关问题作出具体而详实的规定。笔者根据自身承办改制项目积累的经验，在本文中对全民所有制企业改制后公司注册资本事宜涉及的相关法律问题进行梳理和分析。

“（全民所有制工业）企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。”这是1988年颁行的《全民所有制工业企业法》中关于全民所有制企业出资的归属和出资人的首次规定。随着社会经济的发展，全民所有制企业暨国有企业出资及出资人的规定散见在其后颁行的法律法规中。

2008年颁行的《企业国有资产法》规定，“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益”。

2021年1月1日实施的《民法典》规定，“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责”。

通过以上规定可以看出，我国法律关于全民所有制企业出资及出资人的规定系基于公共信托理论[1]，由全民即国家将归属于其所有的财产委托给国务院或地方人民政府，经各级政府或政府部门受托将其出资至全民所有制企业中，代表国家履行出资人职责，并授权企业经营管理该等出资。

党的十四届三中全会提出建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。因而，界定产权、明晰出资人是全民所有制企业公司制改制题中应有之义。

依据政策法规中关于改制后公司注册资本确定的相关规定，全民所有制企业实施公司制改制后，注册资本的确定方式可分为如下几种：

（一）以资产评估结果作为确定注册资本（折股）的依据

《财政部关于印发<企业公司制改建有关国有资本管理与财务处理的暂行规定>的通知》（财企[2002]313号）中规定，“企业实行公司制改建，国有资本持有单位应当按照国家有关规定委托具有相应资格的评估机构，对改建企业所涉及的全部资产，应当按照《国有资产评估管理办法》《国有资产评估管理若干问题的规定》等有关规定进行评估。资产评估结果是国有资本持有单位出资折股的依据。企业实行公司制改建，不得将国有资本低价折股或者低价转让给经营者及其他职工个人。企业实行整体改建的，改建企业的国有资本应当按照评估结果全部折算为国有股份，由原企业国有资本持有单位持有，并将改建企业全部资产转入公司制企业”。

《企业国有资产法》中亦作了类似规定，“企业改制涉及以企业的实物、知识产权、土地使用权等非货币财产折算为国有资本出资或者股份的，应当按照规定对折价财产进行评估，以评估确认价格作为确定国有资本出资额或者股份数额的依据。不得将财产低价折股或者有其他损害出资人权益的行为”。

（二）以上一年度经审计的净资产作为确定注册资本的依据

2017年7月18日，国务院办公厅印发的《中央企业公司制改制工作实施方案》（国办发〔2017〕69号）中明确，“改制为国有独资公司或国有及国有控股企业全资子公司，可以上一年度经审计的净资产值作为工商变更登记时确定注册资本的依据，待公司章程规定的出资认缴期限届满前进行资产评估”。笔者通过查询发现，部分省市对于省属和市属国有企业改制，也参照了《实施方案》，对于改制为国有独资公司或国有及国有控股企业全资子公司的注册资本的确定方式作了相同或相似规定。

长期以来，全民所有制企业改制一直遵从以资产评估结果作为确定注册资本依据的原则，国务院办公厅就中央企业公司制改制作出的前述“以上一年度经审计的净资产值作为确定改制后公司注册资本的依据”之变通性规定，笔者认为，系立足于国有企业改革紧迫性的要求，加之中央企业普遍资产规模较大[2]，评估难度较高，如果“一刀切”的以资产评估结果作为确定改制后公司注册资本的依据，恐难以在既定的时间全面完成中央企业改制的攻坚任务。根据《六大政策促央企公司制改革如期完成——国资委有关负责人就<中央企业公司制改制工作实施方案>答记者问》中关于注册资本的解答，“考虑到国有企业改制为国有独资公司或国有及国有控股企业全资子公司，只是企业法律形式的改变，不涉及企业资产交易，国有权益不发生变动，不存在国有资产流失风险，实施方案明确这种特殊类型的改制可以上一年度经审计的净资产值作为工商变更登记时确定注册资本的依据”。

但就改制为股权多元化的企业，实施方案仍明确，“要按照有关规定履行清产核资、财务审计、资产评估、进场交易等各项程序，并以资产评估值作为认缴出资的依据”。

（三）以工商登记的注册资本作为改制后公司的注册资本

依前所述，根据相关规定，全民所有制企业改制时应按照经评估或审计的净资产值作为确定改制后公司注册资本的依据。但实践中，如改制企业经评估或审计的净资产值为负，改制后公司显然无法据此确定注册资本。在这种情况下，改制企业通常以原工商登记的注册资本作为改制后公司的注册资本，再由改制后公司的出资人就登记的注册资本与经审计或评估的净资产值之间的差额承担补足义务。笔者将在后文中对出资人的出资义务进行详细阐述。

股东的出资义务是《公司法》规定有限责任公司和股份有限公司股东的核心义务，是股东权利获取的前因，也是公司法人责任财产的来源。全民所有制企业实施公司制改制后，公司的出资人可先按照《公司法》的规定认缴出资，待公司章程中登载的出资期限届满前、根据评估的净资产值确定注册资本后，再由股东履行出资义务。

但实践中，部分中央企业的下属全民所有制企业在改制过程中，原出资人对企业的出资已经实缴到位，在改制企业上一年度经审计的净资产值高于原注册资本、企业属整体改制、出资人不变的情形下，如改制后公司以原注册资本登记，是否必须遵从《中央企业公司制改制工作实施方案》的规定，在公司章程中设定股东未来出资的时间、并在规定的出资期限届满前履行资产评估程序呢？

实践中，对于该问题尚无定论。笔者通过对《实施方案》第二条第（三）款的分析发现，可以按照经审计的净资产值作为工商变更登记时确定注册资本依据的主体，限于改制为“国有独资公司及国有控股企业全资子公司”。笔者认为，究其规定意旨，系基于改制后此种公司性质与改制为股权多元化的企业相比，能够有效降低国有资产流失的可能性。那么在前述改制企业原出资人已经实缴到位、改制企业上一年度经审计的净资产值高于原注册资本、企业属整体改制、出资人不变的情形下，改制后公司以原注册资本登记不会导致国有资产流失。笔者认为，如改制后公司在保持原注册资本不变的情形下，股东不再负有出资义务，也确无必要僵化地理解《实施方案》，在公司股东已经实缴出资的情形下，再行履行资产评估、调整注册资本和股东出资程序。当然，对于《实施方案》亦不能做扩大理解。如果企业改制时，改制企业上一年度经审计的净资产值高于原注册资本，改制后公司严格按照经审计的净资产值调增了注册资本，则公司章程应当明确约定股东未来实缴出资的时间，并在出资期限届满前，依照公司的资产评估结果，由股东履行相应的实缴出资义务。

2020年修正的《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》中规定了企业改制后的责任。其中第四条、第五条、第六条依据企业改制形式的不同，分别规定了改制后公司的责任，具体为：“国有企业依公司法整体改造为国有独资有限责任公司的，原企业的债务，由改造后的有限责任公司承担；企业通过增资扩股或者转让部分产权，实现他人对企业的参股，将企业整体改造为有限责任公司或者股份有限公司的，原企业债务由改造后的新设公司承担；企业以其部分财产和相应债务与他人组建新公司，对所转移的债务债权人认可的，由新组建的公司承担民事责任；对所转移的债务未通知债权人或者虽通知债权人，而债权人不予认可的，由原企业承担民事责任。原企业无力偿还债务，债权人就此向新设公司主张债权的，新设公司在所接收的财产范围内与原企业承担连带民事责任；企业以其优质财产与他人组建新公司，而将债务留在原企业，债权人以新设公司和原企业作为共同被告提起诉讼主张债权的，新设公司应当在所接收的财产范围内与原企业共同承担连带责任”。

全民所有制企业实施公司制改制后，改制为有限责任公司的，股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；改制为股份有限公司的，股东以其认购的股份为限对公司承担责任。

以上是最高人民法院的司法解释及《公司法》中关于改制后公司的责任及公司股东责任的原则性规定。但在实践中，经常存在全民所有制企业改制后，公司注册资本低于原企业注册资本的情况，这是否属于《公司法》第一百七十七条规定的“公司减少注册资本”的情形、是否需要履行法定的通知债权人及公告程序呢？

笔者认为，全民所有制企业如上年度经审计的净资产或资产评估结果体现的资产值低于企业原注册资本，因而改制后公司按照审计或评估结果确定注册资本，与《公司法》规定的公司减少注册资本的情形有着本质区别。

首先，二者发生的原因不同。全民所有制企业改制后公司的注册资本降低，系企业依法按照经审计或评估的净资产值确定注册资本，而审计或评估值较之企业原注册资本为低的客观结果；而公司减少注册资本通常基于公司资本过剩或某方股东拟撤资退出且无法通过对内、对外转股实现退出目的等情形，属于公司股东的意思表示。

其次，二者履行的程序不同。全民所有制企业改制后公司注册资本的确定，应根据相关政策法规履行审计、评估程序，并据此作为公司注册资本确定的依据；而公司减少注册资本，属于公司法规定的“特别多数决”的重大事项，必须经代表三分之二以上表决权的股东通过，同时应按照《公司法》第一百七十七条的规定，编制资产负债表及财产清单、履行通知债权人和公告的程序。

最后，二者的法律后果不同。全民所有制企业改制后，如依照国家政策法规进行了清产核资、财务审计、资产评估，并以经审计或评估确认的净资产值作为确定国有资本出资额的依据，股东不存在出资不实或抽逃出资的情形，则即便改制后公司的注册资本低于企业原注册资本，也没有损害原企业债权人的利益，股东也应仅以认缴的出资额或认购的股份为限对公司债务承担责任。而公司减资后，即便履行了法定的通知、公告程序，债权人自接到通知书之日起三十日内、未接到通知书的自公告之日起四十五日内，亦有权要求公司清偿债务或提供相应担保。原因在于公司减资实际上是股东人为减少了公司承担债务的责任资产，存在损害公司债权人利益的可能。

综上，全民所有企业改制后公司注册资本降低并不等同于公司减少注册资本，不能将二者简单等同。

笔者检索的山东省青岛市中级人民法院作出的《山东神娃企业管理咨询有限公司、中国远大集团有限责任公司与公司有关的纠纷二审民事判决书》[3]（[2020]鲁02民终2458号）中就涉及到这一问题。山东省青岛市中级人民法院对于改制后公司注册资本低于原国有企业、且未告知债权人的情形下，原企业出资人是否应对企业债务承担补充赔偿责任这一争议焦点的论述亦印证了笔者的上述观点。判决中书列示：山东远大系中国远大于1994年出资设立的国有独资企业，原注册资本为1000万元。2000年8月30日，山东远大实施改制，从山东远大改制的报批材料、改制时的相关资产评估资料来看，经评估山东远大的净资产为2525321.8元、银行货币资金为74678.2元，前述合计260万元；范建国等11人自然人股东出资240万元，合计500万元。2000年8月30日山东远大将注册资本变更为500万元，股东记载为中国远大、范建国等。山东远大改制中的注册资金的改变是依照国家政策进行清产核资、财务审计、资产评估，并以评估确认的价格作为确定国有资本出资额的依据，据此不宜认定改制过程中的注册资本的变更（减少）为出资不实或抽逃出资；且山东远大改制时，范建国等自然人股东注资240万元，充实了公司资本。山东远大注册资本的变更并未实体上损害公司债权人权益。

虽然在前述个案中，法院认定改制后公司注册资本降低、未告知债权人的行为并未从实体上损害公司债权人权益，进而未判令出资人对企业债务承担补充赔偿责任，但是在实践中，改制企业应严格按照政策法律的规定，履行清产核资、财务审计、资产评估，并以经审计或评估确认的价格作为确定国有资本出资额的依据。而且，改制企业应按照《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》的规定，保全金融债权，依法落实金融债务，并征得金融机构债权人的同意，保障改制程序的合法性、防范改制风险。

公司制是现代企业制度的组织形式，全民所有制企业通过公司制改制，能够实现企业所有权和经营权分离，有助于企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展的独立市场主体，激发企业的内生活力。本文以企业改制注册资本的确定方式、改制后出资人的出资义务履行、出资人的责任、改制后注册资本降低与公司减资之间的区别等维度，结合笔者办理企业改制的实践经验，对于企业改制注册资本的相关问题进行梳理和总结，并提出 “以经审计的净资产值作为确定注册资本的依据，待公司章程规定的出资认缴期限届满前进行资产评估”应区分适用的观点。鉴于政策和立法尚未对此作出明确规定，希望本文的梳理、总结和观点可以引发后续的探讨与进一步思考。

[1]朱怡婷，《公共信托理论在我国自然资源配置领域的适用-基于国家所有与全民所有的思考》，载《天水行政学院报》，2018年8月15日。

[2]千康乐，《国有企业公司制改制相关法律问题浅析》，载《法制博览》，2018年6月（下）。

[3]《山东神娃企业管理咨询有限公司、中国远大集团有限责任公司与公司有关的纠纷二审民事判决书》，载“威科先行法律信息库”。