梁健 唐星波:“超限入刑”再审视——现行法律体系下破解治超难题的路径

2021-01-18 14:47:04         已有 23 人浏览

2020年12月26日,《中华人民共和国刑法修正案(十一)》正式通过,该修正案将于2021年3月1日实施。此次修正案对青少年犯罪起刑年龄、证券犯罪、侵犯知识产权及商业秘密类犯罪做出了最新修订,并首次单列袭警罪,可谓亮点颇多。遗憾的是,公路交通人呼吁多年的“超限入刑”目标并没有在此次刑法修正案中实现,有专家指出治理车辆超限超载在立法执法守法三方面都存在问题,刑法几个罪名无法启动,涉及损害公路的司法解释缺是导致目前难以用刑法手段规制超限行为的根本原因。

笔者认为,由于刑法是规制违法犯罪行为的最严厉的一道屏障,将超限超载纳入刑法规制必将有利于遏制超限违法行为的发生。现阶段在刑法中增设专门针对超限运输的罪名需要经过充分的调研论证,而目前相关调研论证尚不充分。同时,除刑事规制之外,现行法律体系对治理超限已有相关规定,在没有更进一步细化的刑事法律规定对超限行为进行刑事规制之前,相关部门可以充分利用好现行法律法规,依法推进治超工作的开展。

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一、车辆超限超载给交通安全及社会稳定带来严重隐患

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对于交通运输安全管理而言,治理车辆超限超载是一个比较传统的话题,车辆超限不仅可能破坏公路设施,也是造成交通事故的主要诱因,为整个交通运输安全工作埋下了严重的隐患。

近几年,伴随多起重特大交通事故调查报告的公布,事故原因中的超限超载问题越来越多的进入公众视野,“超限入刑”的呼声也在逐年提高,也引起了高层的重视。

2016年12月,在全国人大常委会会议联组审议安全生产法、道路交通安全法执法检查的报告会上,交通运输部部长李小鹏就建议,加快研究推进将货车严重超限超载违法运输行为列入危险驾驶罪的范畴,追究有关人员的刑事责任,提高违法成本,形成强大震慑力,从而遏制严重违法违规超限超载的行为,提高道路交通运输水平。

2020年两会上,全国人大代表白亚琴提出为了保护公路设施,减少道路交通事故和减少人员伤亡,彻底杜绝超载超限行为,建议国家将打击超载超限行为列入法律,对执法部门监管职责进行统一,公路严厉打击治理擅自乱改车辆车型的行为。

全国政协委员、民革陕西省副主委、西安市人大常委会副主任韩宝生建议,将货车超载入刑,作为刑法规定的危险驾驶罪。可根据不同程度及后果,对改装货运车辆的行为,超限超载运输行为的司机和直接获益人,均应追究相应刑事责任,以杜绝此类恶性事故发生。

第一,车辆超限超载严重危及道路交通安全

车辆超限超载运输直接导致刹车性能、转向可靠度、行车稳定性大大降低,成为道路交通安全事故的重大诱因。据统计,70%的货车事故由“两超”引起,50%的群死群伤重特大事故与“两超”直接相关。车辆超限超载成为公路交通的“第一杀手”,2019年“9.22”和“10.10”和2020年“10.21”三起事故就是典型的例子。

第二,车辆超限超载严重破坏公路和桥梁及其附属设施

由于超限超载车辆的荷载远远超过公路与桥梁的设计承受范围,致使路面损坏、桥梁断裂,不少路面因超载而前修后毁,正常使用年限大大缩短。根据国家现行路面设计规范,一辆超过核载30吨的机动车在路面行驶一次,等于该车在正常核载情况下行驶45000次。一条设计使用寿命为15年的高速公路,如果行驶车辆超载1倍,使用年限将缩短90%。据测算,超限超载运输每赢利1元,需要付出公路损坏100元的代价。强化治超工作,不仅可以减少公路养护投入、改善路况、优化投资环境,而且可以花小钱办大事,腾出更多财力投入交通基础设施建设,改善交通条件,既要修路,更要管理和养护,如果治超工作抓得好,就可以起到事半功倍的效果。从当前治理车辆超限超载的实践结果来看,治理车辆超限超载是一项保护道路资源基础工作。

第三,车辆超限超载严重扰乱社会经济秩序

货运业主以竞相压价承揽货源,以超限超载来获取利润,形成了“压价—超限超载—运力过剩—再超限超载”的恶性循环,造成“非法营运获利甚丰、守法营运难以为继”的畸形局面,扭曲了运输市场,破坏了公平竞争的市场法则,损害了正常的社会经济秩序。治超工作是一项长期性、复杂性、艰巨性任务,需要持之以恒、强力推进。

第四,车辆超限超载严重破坏社会稳定

依法行政是政府的职责,治理超限超载是展现一个地方公路治理体系和治理能力现代化的重要窗口。相关法律法规和政策文件对车辆超限超载运输治理做出了明确规定和要求,能否做好治理工作,直接体现各级政府和相关部门的依法行政水平及公路治理体系和治理能力现代化水平。开展车辆超限超载治理的根本目的是保护公路发展成果、遏制公路交通事故、维护社会和谐稳定,不能因为治理而影响社会好些稳定。要坚持一手抓治理超限超载不放松、一手抓维护社会和谐稳定不动摇,增强法制意识、安全意识和公路发展成果保护意识,化解损害公路、无序竞争等矛盾,解决治超行为不规范、以罚代管、徇私枉法而导致群众普遍不满、反映较多等问题。

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二、现行法律体系下,治理车辆超限超载的路径选择

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针对超限超载入刑增加新罪名还是在现有罪名中进行法律适用存在诸多不同的声音,笔者认为,将车辆超限超载纳入刑法规制必将有利于遏制超限违法行为的发生,同时,除刑事规制之外,现行法律体系对治理超限已有相关规定,在没有更进一步细化的法律规定对超限行为进行规制之前,相关部门可以充分利用好现行法律法规,依法推进治超工作的开展。

(一)充分利用民事手段,保护路产路权

车辆超限超载运输往往与公路设计中的使用标准冲突,是导致公路路产毁损的原因,长期超限超载容易导致路面毁损,超高、超宽则可能直接损害公路附属设施。根据《路政管理规定》,公民、法人或者其他组织造成路产损坏的,应向公路管理机构或交通运输综合行政执法机构缴纳路产损坏赔(补)偿费,一般处理程序为,公路管理机构或交通运输综合行政执法机构经法定程序调查后,制作并向责任方发出《公路赔(补)偿通知书》,要求责任方承担赔偿责任。

根据此前办案经验,《公路赔(补)偿通知书》在法律性质上属于民事权利主张,并没有强制执行力,虽然现在大部分地区公路管理机构或交通运输综合行政执法机构在《公路赔(补)偿通知书》上加盖的是行政执法专用章,但我们认为即便加盖的是执法专用章,也只能表明是享有执法权的部门在主张民事权利,并不是具体行政执法行为。因此,对于车辆超限超载导致路产损失的,公路管理机构或交通运输综合行政执法机构可以通过发出《公路赔(补)偿通知书》要求责任方承担赔偿责任,在责任方不积极履行赔偿义务的情况下,要积极向法院提起民事诉讼。

(二)加大行政处罚力度,增加超限运输违法成本

《中华人民共和国公路法》赋予了公路管理机构对超限行为的行政处罚权,《路政管理规定》《超限运输车辆行驶公路管理规定》对超限行政处罚做出了细化规定,具体分为责令改正、罚款、吊销车辆营运证等。公路管理机构或交通运输综合行政执法机构可以通过加强行政执法,加大对超限违法行为的处罚力度,推进治超工作的开展。

(三)重新审视现行刑法罪名,分析超限超载行为的刑事适用条件

对于目前行业内提出的将车辆超限超载纳入刑法某一罪名规制甚至新设罪名的意见,笔者认为是合理的,但同时认为并不全面。超限超载运输并非是运输车辆或驾驶员的一个简单的行为,而是一条运输产业链,涉及多方主体。著名交通运输法律专家张柱庭针对该问题在接受采访时即强调,超限运输产生的原因较复杂,如果只认定驾驶员构成犯罪,而不认定源头犯罪的罪名,有人必然会认为不公平。

因此,笔者认为,应以系统化的视角分析在整个超限运输产业链条上的所有主体及其具体行为,充分利用现有刑法框架体系进行规制:

第一,针对车辆本身质量不合格导致的超限超载

《道路运输车辆技术管理规定》明确了从事道路运输的车辆应符合的技术标准,《中华人民共和国刑法》第一百四十六条规定了生产、销售不符合安全标准的产品罪,因此,对于车辆本身质量不合格,不符合交通运输部运输车辆技术标准的,道路运输管理机构可以对道路运输经营者不予运输许可;对于车辆生产厂家,相关部门可以追究其生产、销售不符合安全标准的产品的刑事责任,公路管理机构或交通运输综合行政执法机构在发现此类超限超载情形时,可及时向相关公安机关报案。

第二,因非法改装车辆造成的超限超载

非法改装车辆即对车辆的外观、动力系统、传动系统、制动系统进行非国家法律允许及厂商同意的超出原车设计负载能力及功能的改装,包括更换关键部件的行为。非法对车辆进行改装,必然导致与车辆出厂时国家认定的安全标准不符,造成车辆安全隐患,根据《中华人民共和国刑法》第一百一十六条的规定,破坏交通工具,未造成严重后果的,处三年以上十年以下有期徒刑,造成严重后果的,处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。因此,对于为了超限运输非法改装车辆,造成重大事故的,可能构成破坏交通工具罪,刑法的上限处罚为死刑。

第三,因车辆超限超载发生交通事故的认定

根据《中华人民共和国刑法》第一百三十三条的规定,交通肇事罪是指违反交通运输管理法规,因而发生重大事故,致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的行为。现实中,除个体户运输车辆驾驶员外,运输企业的驾驶员一般没有超限超载的动机,在此类情况下因超限超载导致交通事故的,应追究驾驶员与运输企业的共同责任,且在量刑时,对于主观上没有超限超载故意的驾驶员给予从轻考量。

第四,对车辆超限超载虽未发生事故但构成现实危险的认定

为促进交通运输安全,防止事故发生,《中华人民共和国刑法》第一百三十三条以列举的方式明确了构成危险驾驶罪的情形,处罚行为人、车辆所有人以及管理人的相关行为,但遗憾的是,在列举的情形中,并未涵盖货运超载超限等情形,为适用该罪名处罚相关责任主体构成了实质障碍,因此,对于该罪名,希望在今后的司法解释中或刑法修正案中予以完善补充。

第五,对于明知车辆超限超载存在重大事故隐患而强令他人违章冒险作业的认定

即将于2021年3月1日实施的《刑法修正案(十一)》将第一百三十四条第二款修改为:“强令他人违章冒险作业,或者明知存在重大事故隐患而不排除,仍冒险组织作业,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别恶劣的,处五年以上有期徒刑”,提高了重大责任事故类犯罪的刑罚处罚力度。实践中,道路运输企业中从事道路运输的驾驶人员,一般需要服从企业相关负责人的指派,如果道路运输的企业相关负责人,明知超限超载存在重大事故隐患,却依然强令其驾驶人员超限超载运输,并发生重大事故的,可能构成重大责任事故罪。

此外,车辆超限超载入刑不仅要考虑现行罪名的适用性问题,还要考虑定罪量刑时的技术标准问题,还需要留待实践中法院与相关部门通过实践总结,不断细化明确。

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三、工作建议

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综上,笔者认为,在国家层面尚未出台针对治理车辆超限运输的更为细化的法律法规之前,相关部门可以充分利用现行法律法规体系,全方位系统化的将治超工作纳入依法处理的范畴,从源头处罚、过程监管到事后追究三个阶段,全面加强对超限超载车辆的管理,促进和保障交通运输安全。


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